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一、關(guān)于農(nóng)業(yè)空間

主要是耕地（其中可穩(wěn)定利用的耕地絕大部分要劃為永久基本農(nóng)田）。在《土地管理法實(shí)施條例》和近年來的國家文件中，耕地保護(hù)紅線居三條控制線之首，是優(yōu)先的控制線，其次才是生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。在農(nóng)業(yè)空間區(qū)域內(nèi)，允許人為活動，但嚴(yán)格保護(hù)耕地是我國的基本國策，耕地和永久基本農(nóng)田的用途管制制度越來越嚴(yán)。按照現(xiàn)行規(guī)定，耕地和永久基本農(nóng)田要用于種糧，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需要符合國土空間規(guī)劃，且要經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還需要報國務(wù)院批準(zhǔn)。即使用于種植，耕地和永久基本農(nóng)田的使用也有嚴(yán)格的用途管制制度規(guī)定。

二、關(guān)于生態(tài)空間

生態(tài)空間主要包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。目前，生態(tài)空間管制的法律法規(guī)較為雜亂和單一，如森林法、草原法、水法等，尚未出臺生態(tài)空間管控的統(tǒng)一規(guī)則。2020年，自然資源部曾制定生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法并征求意見，按照該征求意見稿，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，除國家重大項(xiàng)目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括原住居民基本生產(chǎn)生活活動、不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)必要的公共設(shè)施建設(shè)，必須且無法避讓，符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)等等。同時，對這些有限人為活動實(shí)施嚴(yán)格管控，嚴(yán)禁開展與其主導(dǎo)功能定位不相符合的開發(fā)利用活動。

三、關(guān)于城鎮(zhèn)空間

這個很好理解，就是人們生產(chǎn)、生活的空間區(qū)域。主要是城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)域。

自然資源部有關(guān)國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”的政策解答

問：國土空間規(guī)劃批準(zhǔn)前，有關(guān)規(guī)劃規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等過渡期政策如何銜接？如：是否可以允許地方結(jié)合實(shí)際對規(guī)劃用途進(jìn)行調(diào)整并在過渡期實(shí)施；允許村民住宅、集體公益設(shè)施等民生類項(xiàng)目及農(nóng)產(chǎn)品加工廠、旅游基礎(chǔ)設(shè)施等一二三產(chǎn)融合項(xiàng)目， 在協(xié)調(diào)“三區(qū)三線”，縣級人民政府出具承諾的前提下，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，后續(xù)在國土空間總體規(guī)劃及村莊規(guī)劃編制時直接落圖？

答：國土空間規(guī)劃批準(zhǔn)前，有關(guān)規(guī)劃規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等過渡期政策銜接要求，按照《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號，以下簡稱129號文）執(zhí)行。過渡期，對于超出現(xiàn)行依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，如進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結(jié)構(gòu)和時序安排等總體要求，符合項(xiàng)目涉及地區(qū)的土地用途、強(qiáng)度和規(guī)模，并按照現(xiàn)行法規(guī)和法定規(guī)劃的管控規(guī)則與程序要求進(jìn)行。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)應(yīng)按照現(xiàn)行規(guī)定辦理，與項(xiàng)目類型無關(guān)。

問：如果已完成“三區(qū)三線”劃定，在具體項(xiàng)目辦理選址或土地征轉(zhuǎn)時，可否直接以詳細(xì)層面規(guī)劃（控規(guī)、村規(guī)）作為依據(jù)，辦理項(xiàng)目規(guī)劃用地手續(xù)？不再參考總體層面規(guī)劃（城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃）。

答：具體項(xiàng)目辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收時，首先應(yīng)依據(jù)市、 縣、鄉(xiāng)國土空間總體規(guī)劃（城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃）， 以確保項(xiàng)目符合規(guī)劃。在詳細(xì)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃）覆蓋到的區(qū)域，具體項(xiàng)目辦理選址意見書時，可直接以詳細(xì)規(guī)劃作為依據(jù)，覆蓋不到的區(qū)域可依據(jù)市、縣、鄉(xiāng)國土空間總體規(guī)劃。

問：如何確定涉及生態(tài)保護(hù)紅線允許有限人為活動的建設(shè)用地審批層級？能否明確此類“有限人為活動”項(xiàng)目用地預(yù)審的審批層級？

答：允許有限人為活動涉及新增建設(shè)用地，“有限人為活動”項(xiàng)目用地預(yù)審的審批層級，按照《關(guān)于明確用地預(yù)審工作要點(diǎn)規(guī)范報部初審報告格式的通知》（自然資用途管制函〔2022〕45 號，以下簡稱45號司函），原則應(yīng)由省級自然資源主管部門預(yù)審，如省級人民政府依據(jù)中辦、國辦《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》制定的本省有限人為活動監(jiān)管辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，不改變原有審批層級，按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定辦理。

問：關(guān)于129號文中第2條“建設(shè)項(xiàng)目涉及生態(tài)保護(hù)紅線， 屬于有限人為活動的……”的內(nèi)容中，“建設(shè)項(xiàng)目”在縣級國土空間規(guī)劃批準(zhǔn)前，能否采取承諾納入的方式，允許有限人為活動？

答：此類情形不在采取承諾方式的范圍中。

問：關(guān)于“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃引領(lǐng)約束”，能否明確省人民政府符合允許有限人為活動的意見具體內(nèi)容，明確省級人民政府出具不可避讓性論證意見與允許有限人為活動意見的關(guān)系，兩個意見能否合并出具？

答：省級人民政府認(rèn)定意見主要需具體說明項(xiàng)目用地符合《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕142號，以下簡稱142號文）中允許的有限人為活動中的哪一種情形，并附必要的證明文件。省級人民政府認(rèn)定意見與不可避讓論證意見不存在“合并出具”的問題。允許有限人為活動之外的國家重大項(xiàng)目才屬于“占用”。一個項(xiàng)目如果屬于允許有限人為活動，出具符合允許有限人為活動認(rèn)定意見；如果屬于“占用”，則出具不可避讓論證意見。

問：對于位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的單獨(dú)選址類項(xiàng)目，或在兩片城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間具有聯(lián)絡(luò)作用的城市道路，在符合新劃定 “三區(qū)三線”管控要求的前提下，可否按照129號文、《自然資源部等7部門關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》（自然資發(fā)〔2022〕130號以下簡稱130號文）精神直接落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模，不再編制“規(guī)劃土地用途調(diào)整方案”？如仍需編制“規(guī)劃土地用途調(diào)整方案”具體內(nèi)容要求有哪些？涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線的，需附省級人民政府出具的不可避讓論證意見，請問是否還需提交規(guī)劃土地用途調(diào)整方案？

答：建設(shè)項(xiàng)目的安排應(yīng)與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結(jié)構(gòu)和時序安排等總體要求，符合項(xiàng)目涉及地區(qū)的土地用途、強(qiáng)度和規(guī)模。如確需進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)參照本文第1問答口徑執(zhí)行。涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線的，必須符合142號文規(guī)定。

問：如果國土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定基數(shù)小，按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求，存在未將原允許建設(shè)區(qū)完全納入其中的情況，若批次用地報批以原土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)為審查依據(jù)，部分用地未納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，審批新增用地時與報批的新增建設(shè)用地須納入正在編制的規(guī)劃期至2035年的國土空間規(guī)劃的要求不符，存在該矛盾如何執(zhí)行？城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目是否也可采取附圖承諾方式？其用地規(guī)模如何管控？

答：按照《自然資源部關(guān)于做好近期國土空間規(guī)劃有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕183號）明確的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地原則上應(yīng)布局在報批的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，并符合在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌“三條控制線”等空間管控要求執(zhí)行。

問：尚未確定詳細(xì)空間位置的項(xiàng)目用地，如何確定符合國土空間規(guī)劃？尚未確定詳細(xì)空間位置的項(xiàng)目依據(jù)法定批復(fù)據(jù)實(shí)調(diào)整，逐步精準(zhǔn)確定位置和規(guī)模、落地上圖，具體如何操作？

答：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的項(xiàng)目用地，應(yīng)與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結(jié)構(gòu)和時序安排等總體要求，符合項(xiàng)目涉及地區(qū)的土地用途、強(qiáng)度和規(guī)模、并結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和修改實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)上圖。2022年7月，我部會同交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公路水運(yùn)類規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目納入國土空間規(guī)劃“一張圖”的通知》（以下簡稱《通知》），對于公路水運(yùn)項(xiàng)目，要求逐步完善精準(zhǔn)位置上圖。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的未確定詳細(xì)空間位置的單獨(dú)選址項(xiàng)目，可參照《通知》規(guī)定執(zhí)行，但應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)帶精準(zhǔn)位置上圖要求，確保各類需求的空間布局不沖突。