北京航空航天大學(xué)備案審查制度研究中心主任、教授  王鍇

  備案審查是中國特色的憲法監(jiān)督和法律監(jiān)督制度。黨的二十大報(bào)告中指出，完善和加強(qiáng)備案審查制度。黨的二十屆三中全會《決定》提出，完善合憲性審查、備案審查制度。目前，我國已經(jīng)形成了由黨委、人大、政府、軍隊(duì)、監(jiān)委、法院等各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。法規(guī)規(guī)章備案審查是政府備案審查的重要內(nèi)容，2024年修訂通過的國務(wù)院組織法中也規(guī)定，國務(wù)院健全行政監(jiān)督制度，加強(qiáng)行政復(fù)議、備案審查、行政執(zhí)法監(jiān)督、政府督查等工作。

  我國備案審查制度發(fā)源于上個(gè)世紀(jì)80年代前后。1990年國務(wù)院的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》第6條就明確規(guī)定，報(bào)送國務(wù)院備案的法規(guī)、規(guī)章，由國務(wù)院法制局負(fù)責(zé)就下列幾個(gè)主要方面進(jìn)行審查。該規(guī)定在2002年被《法規(guī)規(guī)章備案條例》所取代?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》施行22年以來，對政府的備案審查工作發(fā)揮了重要推動作用。僅2023年，司法部就代表國務(wù)院依法主動逐件審查備案的法規(guī)規(guī)章3021件，對存在與上位法不一致問題的法規(guī)規(guī)章作出處理，糾正了36件規(guī)章。此外，督促5個(gè)部門取消和調(diào)整6件規(guī)章中的不合理罰款事項(xiàng)。這些工作都切實(shí)維護(hù)了國家法治統(tǒng)一。

  當(dāng)然，條例施行22年以來也遇到了一些新情況和新問題。尤其是黨的十八大以來，備案審查工作快速發(fā)展，一些新的要求和機(jī)制不斷推出，因此，條例有必要與時(shí)俱進(jìn)，對相關(guān)內(nèi)容作必要的修改。

  此次《法規(guī)規(guī)章備案條例》的修訂遵循了黨中央提出的“提高備案審查能力和質(zhì)量”的總體要求，同時(shí)，由于立法法等上位法的修訂以及黨政機(jī)構(gòu)改革，條例需要作出相應(yīng)的修改與之保持一致。從修改內(nèi)容來看，此次修訂具有以下十大亮點(diǎn)：

  1.更新了條例的名稱為《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》。這既反映了備案和審查職責(zé)的不可分離，也是對立法法第五章的標(biāo)題從“適用與備案”修改為“適用與備案審查”的回應(yīng)。

  2.將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”作為政府備案審查的工作要求。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是確保一切工作取得勝利的關(guān)鍵。“三必”是2015年中共中央辦公廳發(fā)布的有關(guān)文件中提出，目前《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》均將其納入，因此，《條例》明確法規(guī)規(guī)章備案審查的工作要求有助于堅(jiān)持正確的政治方向和工作目標(biāo)。

  3.將浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)納入備案審查范圍。浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)是我國近些年出現(xiàn)的新的立法形式。2023年修改的立法法已經(jīng)明確規(guī)定，這兩類法規(guī)要向國務(wù)院備案，因此，《條例》將其納入備案審查范圍正是“有件必備”精神的體現(xiàn)。

  4.明確了代表國務(wù)院行使備案審查權(quán)的是國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)。2018年，黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，將原國務(wù)院法制辦和原司法部的職責(zé)進(jìn)行整合，重新組建司法部，為了反映這種職責(zé)變化，此次《條例》中明確了國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)依照本條例的規(guī)定負(fù)責(zé)國務(wù)院的法規(guī)規(guī)章備案工作，履行備案審查監(jiān)督職責(zé)，健全備案審查工作制度。同時(shí)，明確了主動審查、專項(xiàng)審查、聯(lián)合審查均作為法規(guī)規(guī)章備案審查的審查方式。

  5.增加了國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)向國務(wù)院作備案審查年度工作報(bào)告的制度。備案審查的年度工作報(bào)告制度最早是2019年全國人大常委會委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》中規(guī)定的，后來也被2022年修改的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法作為地方人大常委會的工作內(nèi)容。它反映了備案審查工作機(jī)構(gòu)向備案審查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的精神，同時(shí)也有利于備案審查機(jī)關(guān)對備案審查工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

  6.細(xì)化了法規(guī)規(guī)章備案審查的銜接聯(lián)動機(jī)制。2023年修改的立法法第115條規(guī)定，備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，對應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的審查要求或者審查建議，及時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。備案審查銜接聯(lián)動是適應(yīng)我國備案審查工作的特點(diǎn)所建立的機(jī)制。由于我國備案審查存在不同備案審查系統(tǒng)以及同一系統(tǒng)內(nèi)部同一個(gè)文件報(bào)送多個(gè)機(jī)關(guān)備案的情形，因此，建立不同系統(tǒng)和不同機(jī)關(guān)之間的備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制對于維護(hù)備案審查標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論的統(tǒng)一具有至關(guān)重要的意義。為此，《條例》響應(yīng)立法法的要求，規(guī)定國務(wù)院備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制的主要內(nèi)容為加強(qiáng)與其他機(jī)關(guān)備案審查工作機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，同時(shí)在雙重備案聯(lián)動、移送處理、征求意見、會商協(xié)調(diào)、信息共享、能力提升等方面加強(qiáng)協(xié)作配合。

  7.豐富了法規(guī)規(guī)章備案審查的內(nèi)容。一方面，將“是否符合黨中央、國務(wù)院的重大決策部署和國家重大改革方向”作為法規(guī)規(guī)章備案審查的重要內(nèi)容，確保了法規(guī)規(guī)章備案審查工作的政治站位，有助于發(fā)揮法規(guī)規(guī)章備案審查保證黨中央令行禁止的重要功能。另一方面，在規(guī)章的適當(dāng)性審查中增加“規(guī)定的措施是否符合立法目的和實(shí)際情況”的內(nèi)容，從而明確了規(guī)章適當(dāng)性審查的標(biāo)準(zhǔn)，保證了法規(guī)規(guī)章的制定符合科學(xué)立法的要求。

  8.在法規(guī)規(guī)章備案審查工作中踐行全過程人民民主。備案審查工作既是中國特色社會主義民主的重要保證，也是中國特色社會主義民主的重要組成部分。因此，備案審查工作應(yīng)當(dāng)貫徹全過程人民民主理念，保障人民群眾對國家立法和監(jiān)督工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使備案審查制度和工作成為踐行全過程人民民主的重要形式和制度載體。為此，《條例》專門規(guī)定，國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)審查法規(guī)、規(guī)章時(shí)，可以通過座談會、論證會、聽證會、委托研究、實(shí)地調(diào)研等方式，聽取國家機(jī)關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位、專家學(xué)者以及利益相關(guān)方的意見，并注重發(fā)揮備案審查專家委員會的作用。

  9.增強(qiáng)備案審查的糾錯(cuò)方式和制度剛性?！稐l例》專門規(guī)定，經(jīng)審查，規(guī)章應(yīng)當(dāng)予以糾正的，國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)可以通過與制定機(jī)關(guān)溝通、提出書面審查意見等方式，建議制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改或者廢止；或者由國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)提出處理意見報(bào)國務(wù)院決定，并通知制定機(jī)關(guān)。

  10.強(qiáng)化上下級備案審查工作機(jī)構(gòu)之間的工作指導(dǎo)。政府備案審查工作的順利開展需要上下級政府備案審查工作機(jī)構(gòu)之間的步調(diào)一致，為此，《條例》明確了國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)通過培訓(xùn)、案例指導(dǎo)等方式對省級備案審查工作的聯(lián)系和指導(dǎo)。